La figura de la revocatoria directa, pese a existir desde el derogado Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), encontró norma específica para el sistema general de pensiones en la Ley 797 de 2003, cuando en su Artículo 19 se estableció la figura para las pensiones reconocidas irregularmente. Por irregular se ha entendido por la jurisprudencia, no solo los (i) actos fraudulentos, sino la (ii) inexistencia de los requisitos legales para la concesión del derecho prestacional, así como el (iii) error de la administración que lleva a reconocer derechos no causados, situaciones, aunque diferentes, que permiten utilizar la figura de la revocatoria.
En la Sentencia de Unificación 182 del ocho (08) de mayo de 2019, la Corte Constitucional, previo un recuento normativo y jurisprudencial, concluye en sus palabras “La revocatoria directa es una poderosa herramienta que permite a la administración ejercer un control de legalidad sobre sus propios actos, pudiendo incluso invalidar, sin el consentimiento del afectado, decisiones que estaban en firme y produciendo efectos jurídicos” y sin duda el calificativo de poderosa, es la mejor descripción de esta herramienta, pues su utilización permite cuestionar asuntos como la seguridad jurídica, la presunción de legalidad de los actos, el poder reservado a la jurisdicción y más sensible aun, los derechos adquiridos y el mínimo vital de sujetos de especial protección.
Por lo anterior, resalta la Corte, su utilización no puede ser caprichosa y debe estar antecedida de un anális serio y suficientemente probrado de las condiciones que permiten su ejecución, pues no de otra manera podría concebirse una figura tan excepcional y extraordinaria que en sentir de la sentecia de unificación se justifica, atendiendo los siguientes parametros que se explican por si solos “(i) Solo son dignos de protección aquellos derechos que han sido adquiridos con justo título. (ii) La verificación oficiosa del cumplimiento de los requisitos pensionales es un deber. (iii) Solo motivos reales, objetivos, trascendentes, y verificables, que pudieran enmarcarse en un comportamiento criminal justifican la revocatoria, sin el consentimiento del afectado (iv) No es necesario aportar una sentencia penal para desvirtuar la buena fe del beneficiario de la pensión (v) Tampoco hace falta que el afiliado sea el que haya concertado o inducido en error a la administración, pues el ordenamiento jurídico sanciona a quién se aprovecha de estos escenarios (vi) Sujeción al debido proceso (vii) El derecho fundamental al habeas data y la prueba supletiva de la historia laboral. (viii) El procedimiento administrativo de revocatoria no debe entenderse como un escenario puramente adversarial. (ix) Efectos de la revocatoria y (x) Alcance de la revocatoria y recurso judicial” títulos bajo los cuales puede resumirse la sentencia de unificación de la Corte y que permite delimitar, sin dificultad, el alcance de la revocatoria directa unilateral en pensiones.
Con la anterior argumentación, la Corte Constitucional, decidió “revocar el fallo proferido, en segunda instancia, … que confirmó la decisión de primera instancia … y en su lugar, NEGAR los derechos fundamentales a la seguridad social, al debido proceso y al habeas data del accionante, por haberse demostrado por parte de Colpensiones mediante los estudios de seguridad que el reconocimiento de los derechos prestacionales se habían obtenido mediante manobras fraudulentas”, por lo que ahora el accionante deberá acudir a la vía judicial, para exponer las pruebas que acrediten el derecho que le fue revocado unilateralmente por la administración y avalado por la Corte Constitucional en su sentencia.
Sobre uno de los fenomenos que permite aplicar la revocatoria directa, referido al fraude utilizado para acceder a prestaciones económicas por parte del sistema, la Corte unificó su criterió, referido a la procedencia de la figura, cuando se cuenta con razones y pruebas fundadas de la existencia de un acto delictivo, sin que para ello, sea necesario un pronunciamiento de la justicia penal que declare la comisión del delito.
La revocatoria directa uniletaral por asuntos relacionados con fraudes, no genera mayor dificultad, atendiendo el consenso social que existe de repeler este tipo de conductas delictivas. Situación diferente, cuando se está frente a casos de inexistencia de los requisitos legales para acceder al derecho prestacional o el error de la administración que lleva a reconocer derechos no causados, pues en estos eventos y en principio, no existe injerencia del administrado, sino una actuación de la entidad que permite la expedición del acto administrativo irregular (falta de requisitos) o un pago incorrectamente realizado a quien no tiene derecho de acceder al mismo (error operativo).
Por lo anterior, en las dos causales anteriores, debe existir un análisis más profundo que permita establecer – sin duda – que la inexistencia de los requisitos, no se trata de una discusión argumentativa sobre el alcance interpretativo de una norma o que el error operativo que llevó a un pago de lo no debido, en efecto se explica, sin necesidad de embarcarse en una amplia discusión fáctica o jurídica. Debe ser tan sencilla de exponer y entender la situación irregular que sin dificultad se entiendan las razones que justifican la revocatoria directa unilateral del acto administrativo.
Resulta claro que ante las tres situaciones que fueron planteadas hasta ahora (fraude, inexistencia de requisitos y error de la administración), la revocatoria directa unilateral se explica por si sola y resulta necesaria como medida de protección del sistema, atendiendo entre otras razones, que quien no ha acreditado legalmente los requisitos para acceder a una prestación, no puede beneficiarse del sistema, pero, sucede que Colpensiones y la UGPP vienen desnaturalizando la revocatoria directa unilateral, para utilizarla con fines distintos a los propuestos por la ley. Me refiero a la avalancha de descuentos ilegales que se viene practicando a los pensionados sobre sus mesadas pensionales, en donde la entidad, sin que medie autorización del pensionado y menos aun orden judicial y bajo el concepto de nota crédito, descuenta mensualmente al pensionado un dinero que se ha pagado, bajo el argumento de que el pensionado no tiene derecho al mismo, pago que si bien se reconoce en muchos casos, no ha debido recibir el pensionado, no es a través del descuento a su mesada pensional, el mecanismo a través del cual puede la administración subsanar la irregularidad o error cometido y así lo señaló expresamente la sentencia de la Corte que estamos analizando cuando afirmó: “Efectos de la revocatoria. La revocatoria directa solo tiene efectos hacia el futuro (ex nunc). La administración no puede recuperar los dineros que haya girado en una maniobra fraudulenta a través de este mecanismo, sino que debe acudir al juez administrativo, quién sí es competente para retrotraer todas las consecuencias que ocasionó un acto administrativo contrario a derecho” y debo advertir que aunque no es justo que se omita el descuento en casos de fraude, esa es la regla jurídica a obedecer, advirtiendo que mi reproche corresponde a descuentos ilegales que se vienen practicando en casos donde no existe fraude[1], lo cual hace más gravosa la violación de derechos que vienen ejecutando las administradoras.
Así las cosas, debe decirse que la revocatoria directa unilateral, tiene como fin, cesar hacia el futuro, los efectos de un acto administrativo que reconoció un derecho de manera irregular, para que sus efectos, principalmente los económicos, no se sigan produciendo, pero cosa diferente son los pagos que de buena fe han recibido los pensionados, sin que medie ningún acto fraudulento y por las causales que hemos denominado en este escrito como falta de requisitos legales y error de la administración, descuento que se encuentra prohibido de manera expresa por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el Artículo 164 numeral 1º literal c) cuando prevé: “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe” y que ha sido objeto de pronunciamiento pacífico por parte de la Sección Segunda del Consejo de Estado[2] y la Corte Constitucional[3], por lo que invito a revisar la doble moral de Colpensiones y principalmente de la UGPP, esta última que por un lado realiza la importante labor de vigilar que todos los colombianos paguen lo que corresponde al sistema de seguridad social y por otro, adopta decisiones de no cumplir con las ordenes judiciales o cumplirlas parcialmente y según su capricho, y además proceden contra derecho a realizar descuentos ilegales de las mesadas pensionales, descuentos prohibidos expresamente por la legislación[4].
Las administradoras deben entender que el uso de la poderosa herramienta de la revocatoria, no las habilita, como está sucediendo, para iniciar procesos de jurisdicción coactiva y realizar descuentos ilegales a los pensionados, en franca rebeldía contra ley y con clara violación de los derechos de los afiliados, así que las administradoras deben distinguir el alcance de sus facultades y utilizarlos en el marco de la legalidad. Por supuesto que se debe seguir combatiendo las conductas delictivas y aplicando la ley a todos sus participantes, pero lo que no es posible, es permitir que se extienda el alcance y efectos de la revocatoria directa unilateral a situaciones para las cuales no fue creada la figura.
Misael Triana Cardona
Abogado
Socio Fundador de Abogados Triana
[1] Casos en donde se reconoce la pensión en una fecha anterior a la que legalmente corresponde y se paga un retroactivo pensional al que no se tiene derecho o cuando se paga un retroactivo pensional que por error se ha debido girar al empleador (pensión compartida) y no al pensionado.
[2]Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia 73001233300020150022901 (09132017), Oct. 17/17 (C. P.Sandra Lisset Ibarra). Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia Subsección B, (C.P. César Palomino Cortés), Feb. 8/18, Rad. No.: 52001-23-33-000-2012-00067-01 (3507-2015)
[3] Sentencia C-1049 de 2004.
[4]Artículo 48 de la C.P. “por ningún motivo podrá dejarse de pagar, congelarse o reducirse el valor de la mesada de las pensiones reconocidas conforme a derecho.” Numeral 5 del Articulo 134 de la Ley 100 de 1993 “Son inembargables: (…) 5. Las pensiones y demás prestaciones que reconoce esta Ley, cualquiera que sea su cuantía, salvo que se trate de embargos por pensiones alimenticias o créditos a favor de cooperativas, de conformidad con las disposiciones legales vigentes sobre la materia.”
